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L'articolo 9 si allarga alla tutela dell'ambiente, della biodiversità, degli ecosistemi e degli animali. La modifica all'articolo 41, invece, sancisce che la salute e l'ambiente sono paradigmi da tutelare da parte dell'economia, al pari della sicurezza, della libertà e della dignità umana.

 

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Incontro con:

Carlo Galli | Presidente Fondazione Gramsci Emilia-Romagna

Emanuele Felice | Università IULM di Milano

Nadia Urbinati | Columbia University

 

L’8 febbraio 2022 il Parlamento ha definitivamente approvato il disegno di legge che prevede la modifica di due articoli della Costituzione: l’art. 9 e l’art. 41. L’articolo 9 si allarga alla tutela dell’ambiente, della biodiversità, degli ecosistemi e degli animali. La modifica all’articolo 41, invece, sancisce che la salute e l’ambiente sono paradigmi da tutelare da parte dell’economia, al pari della sicurezza, della libertà e della dignità umana. E che le istituzioni possano orientare l’iniziativa economica pubblica e privata verso fini sociali e ambientali. Una riforma che si dimostra essere un impegno solenne e gravoso per il presente e per il futuro, che deve trovare realizzazione legislativa e diventare un ambito di comportamento collettivo.

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LA TUTELA DELL’AMBIENTE NELLA COSTITUZIONE ITALIANA* Paola Carpineto Graduada en Derecho Medioambiental Universidad de Termo

 

Resumen

 

Resulta difícil dar una definición de lo que es el medioambiente como objeto de tutela jurídica, y tanto más cuando asistimos a continuos cambios de tendencia en la materia por parte del legislador. El artículo pretende hacer un repaso de cuáles han sido las consideraciones en la literatura jurídica italiana sobre el concepto de medioambiente a la luz de los artículos 9 y 32 de la Constitución de 1946. Palabras clave: medioambiente, pluralidad de tutelas del medioambiente, medioambiente y territorio, medioambiente y salud. Abstract «Protection of enviroment under the Italian constitution».

 

It is not a simple task to give a definition of what the environment as an object of legal protection is, specially when we have witnessed continuous changes of trend in the legislation about the concept. The article aims to review what have been the considerations in the Italian legal literature on the concept of environment in the light of articles 9 and 32 of the Constitution of 1946. Keywords: environment, legal protection of environment, considerations about environment in the italian legal literature and jurisprudence.

 

 1. LA DOTTRINA ITALIANA E IL CONCETTO DI AMBIENTE

Parlare di diritto ambientale ed avere una definizione semplice e chiarificatrice, non è cosa semplice.

A maggior ragione quando, l’ambiente e la sua tutela, son stati presi in considerazione relativamente da poco tempo, non essendogli stata rivolta, da parte dei legislatori una particolare attenzione. Proprio per questo nel corso degli anni abbiamo assistito e continuiamo ad assistere ad un continuo cambio di tendenza da parte dello Stato.

Ma perché questo accade? Perché è così difficile darne una definizione chiarificatrice, e perché non si riesce a comprendere a prima vista la sua materia?

 

A Molte di queste di questa domande hanno cercato di dare una risposta, dottrina, costituenti e legislatori.

 

Non essendo facile trovare una soluzione rapida; una risposta potrebbe essere data dal fatto che l’ambiente, come concetto, riesce a comprendere al suo interno una sommità di altrettante submaterie e competenze: l’ambiente è il tutto ma è anche il particolare che più ci è vicino, proprio per questo, specialmente le Regioni, le Province e i Comuni spesso rivendicano l’appartenenza di questa materia.

 

D’altronde da parte dello Stato ci sarebbe una più difficile classificazione per esempio delle materie al suo interno, mentre per gli altri enti statali ciò sarebbe più vicino e di facile applicazione.

 

Ma vediamo come sono andate le cose in questi decenni, quali sono state le soluzioni adottate dal legislatore le sentenze chiarificanti della Corte Costituzionale.

 

Prima della riforma del Titolo v della Costituzione italiana, il concetto di ambiente non era menzionato all’interno del testo costituzionale, pur in mancanza di uno specifico riferimento costituzionale, la questione ha assunto un considerevole rilievo, divenendo oggetto di dibattito dottrinario e giurisprudenziale. La «trasversalità» dell’interesse all’ambiente, la sua caratteristica d’incidere su una pluralità di altri interessi ha posto un problema di carattere scientifico-dogmatico: esiste l’ambiente come oggetto definito, delimitato, individuabile separatamente dagli altri? L’ambiente è una materia? E’ un quid suscettibile di formare oggetto di diritti? Oppure è una mera sintesi verbale con la quale si indica un complesso di cose tra loro differenti?

1 . Si registrano, in proposito, opinioni diversificate, che spaziano dal ritenere possibile l’enucleazione di una definizione unitaria di «ambiente» nel diritto positivo, nell’evoluzione giurisprudenziale e nell’elaborazione dottrinale, cercando di fornire un quadro di sintesi, anche allo scopo di prefigurare i possibili sviluppi di quest’aspetto nodale dell’intera problematica dell’amministrazione dell’interesse ambientale

 

G. Rossi, Diritto dell’ambiente, Torino, 2008, p. 11. 2

 

L. De Pauli, L’amministrazione dell’interesse ambientale, Milano, 2002, p. 37.

 

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La concezione tripartita dell’ambiente

 

La questione ambientale, nella letteratura giuridica italiana, viene per la prima volta trattata compiutamente ed autonomamente solo nel 1973, con la pubblicazione di un saggio di Massimo Severo Giannini. Fino a quel momento, infatti esso aveva avuto cenno di considerazione nelle trattazioni di settore (urbanistica, tutela del paesaggio e del patrimonio storico, sanità, turismo3 ), ma mai quale concetto giuridico —se non unitario o unificabile— perlomeno degno di puntuale considerazione.

 

Massimo Severo Giannini, ha sostenuto che quella di «ambiente» non è una nozione giuridica ma soltanto la somma di una pluralità di profili giuridicamente rilevanti. Giannini analizzando il diritto vigente e gli strumenti esistenti, soprattutto di carattere amministrativo, configura tre nozioni giuridicamente rilevanti di «ambiente»:

 

«1) l’ambiente a cui fanno riferimento la normativa ed il movimento di idee relativi al paesaggio 4 ;

2) l’ambiente a cui fanno riferimento la normativa e il movimento di idee relativi alla difesa del suolo, dell’aria, dell’acqua 5 ;

3) l’ambiente a cui si fa riferimento nella normativa e negli studi dell’urbanistica 6 ».

 

L’autore non ritiene riconducibili ad unità tali diversi aspetti, dando quindi risposta implicitamente negativa al quesito se vi sia possibilità di enucleare una nozione giuridica unitaria del concetto di «ambiente».

 

La prima delle tre concettualizzazioni da lui proposte muove in una prospettiva di «ambiente in quanto bene pubblico», il cui regime giuridico si caratterizza per l’adozione di vincoli alla conservazione della sostanza dei beni in esame;

 

l’autorità amministrativa ha potestà di vigilanza, con diritto di accesso e di ispezione;

 

il proprietario del bene ha l’obbligo di non porre in essere delle utilizzazioni che, possano alterarne l’aspetto fisico.

 

L’ambito più rilevante è quello dei beni ambientali culturali, chiamati correntemente «bellezze naturali»; la legge di riferimento è la n. 1497 del 29 giugno 1939, anche se l’autore si sofferma pure sulla disciplina relativa ai centri storici e su quella sui parchi7 ; in tale contesto, elemento problematico appare il profilo relativo alla appartenenza dei beni stessi, e quindi la disciplina del relativo regime proprietario,

note

3 S. Nespor, Ambiente 1973-1986, in Riv. giur. amb., 1986, p. 1.

4 In particolare bellezze naturali, centri storici, parchi naturali, parchi florifaunistici, foreste.

5 Prevenzione repressione di «attività che portino a degradazione del suolo, ad inquinamento dell’aria e delle acque terrestri e marine; agli aspetti, insomma, che oggi si sogliono sintetizzare nella tutela ecologica».

6 «Tutta la problematica dell’assetto del territorio, come individuazione delle vocazioni, scelta delle località per le installazioni, individuazione dei bacini (di traffico, di lavoro, di servizi ecc.), precettistica degli insediamenti e così via».

7 Giannini scrive il saggio in epoca precedente alla legge «Galasso» ed al relativo vincolo dalla medesima imposto in via generale ad intere categorie di beni, piuttosto che a beni singolarmente presi in considerazione ad opera della autorità amministrativa.

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anche in relazione ad eventuali indennità connesse all’imposizione di limitazione nei diritti dominicali 8 .

 

Il secondo ambito in cui emerge una nozione di «ambiente» muove dalla dinamica di reciproca aggressione tra l’uomo e la natura, con la conseguente necessità di adottare strumenti per regimentalizzare l’utilizzo di risorse, per definizione scarse, e che non sopportano —oltre certi limiti— il carico imposto da uno sfruttamento sempre più spinto ed altrimenti scriteriato.

 

Al proposito, l’autore nota come la disciplina dei diversi settori —protesa a porre dei limiti alle aggressioni dell’uomo ai diversi fattori ambientali— sia sempre più imponente, senza presentare però strumenti diversi da quelli della legislazione più remota: il diritto positivo in effetti non farebbe altro che riproporre moduli già presenti fin nelle più risalenti normative, concernenti l’igiene del suolo e dell’abitato.

 

Si tratta, in particolare, dei divieti e dei comandi posti da un atto normativo primario o secondario, dei procedimenti autorizzatori, dei procedimenti ablatori, del conferimento a pubblici poteri di attribuzioni relative alla gestione dei pubblici servizi, tutti moduli ai quali «la talora furibonda legislazione più recente non ha portato innovazioni, ma ha solo aggiunto più dettagliati e precise modulazioni» 9 .

 

Un terzo concetto di «ambiente», indipendente e distinto dai primi due, è infine l’ambiente urbanistico, «oggetto della potestà di pianificazione territoriale dei pubblici poteri in quanto volta ad assetti materiali del mondo fisico»10.

 

In tale ambito i pubblici poteri si confrontano con tutti gli interessi vicini, attraverso moduli volti alla eliminazione di carenze che inevitabilmente sorgono dall’applicazione di strumenti particolari e di settore; Giannini, al proposito, ben coglie il profilo nodale —e problematico— di tutta la pianificazione, insito nella pluralità e nella possibile assenza di coordinamento tra i piani generali e i piani territoriali settoriali.

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